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【新闻】从日韩经验看中国粮食安全政策调整涧边草

发布时间:2020-10-19 07:40:22 阅读: 来源:涡流泵厂家

从日韩经验看中国粮食安全政策调整

近年来,我国粮食基本自给和谷物完全自给的界线不断受到冲击。2003年粮食自给率为99.9%,2012年下降到89.4%,2013年下降到87%上下。在粮食“十连增”的同时,粮食自给率的降幅超过12个百分点。2009年我国谷物开始净进口,2012年谷物自给率下降到97.7%。同年,我国三大谷物品种稻谷、小麦和玉米的自给率分别下降到99.0%、97.2%和97.7%,大豆自给率下降到18.4%。2013年,我国稻谷、小麦、玉米自給率分别为99.1%、95.9%和98.6%,大豆自給率进一步下降到16.1%。在此背景下,汲取国外粮食自给率下降的教训,避免重蹈覆辙并防患于未然是必要的。

日本、韩国与我国同属东亚国家,农业生产的资源禀赋相似。1961~2009年,日本的谷物自给率由75.02%下降到23.62%,韩国的谷物自给率由90.54%下降到29.55%。2009年,日本小麦和玉米的自给率分别为12.49%和0%,韩国小麦和玉米的自给率分别为0.48%和1.04%。除大米外,日、韩两国的谷物消费均已形成对国际市场的高度依赖。

从日、韩两国的经历看,稍有不慎,我国粮食或谷物自给率在现有基础上再降10个百分点,并非很难发生的事。我国作为世界粮食生产和消费大国,这种现象一旦发生,对世界粮食安全、粮食市场和我国国际形象的不良影响将是不可想像的。

一、总量平衡与结构平衡统筹兼顾、重视结构平衡,将主食自给和供求平衡置于更加重要的政策地位

自20世纪60年代以来,虽然日、韩两国的谷物自给率出现了大幅下降,但作为主食的大米自给率始终维持在很高水平,如2009年分别为92.0%和94.9%。这与两国政府对大米作为主食的自给问题特殊重视有关。

日本长期实行“基本口粮自给 进口替代”的谷物战略,努力保障基本口粮——大米自给,同时进口国内生产效率较低的谷物品种,主要是饲用谷物和小麦等。20世纪50年代,日本粮食增产和保障自给政策的中心任务,首先是促进作为主食的稻米增产。在韩国农业政策中,稻米的重要地位是无可替代的。近年来,国内外要求日、韩两国开放农产品市场的压力加大,但两国对农产品市场的开放也是先从非主食品种开始,对大米市场开放的影响进行审慎评估。当然,这有两国国内政治利益格局方面的原因,但对国内大米自给和生产能力特殊重视也是重要原因。我国已进入WTO,不可能效仿日、韩两国对大米市场实行高度保护的做法,但日、韩两国特别重视主食自给的经验仍值得学习。

从中长期角度看,对粮食安全和自给问题的政策选择,不仅要有总量概念,更要有结构视角。我国以稻谷和小麦作为主要口粮,玉米主要作为饲料粮和工业用粮,大豆兼有榨油和提供饲料蛋白等多种用途。今后在我国粮食安全问题上,对于稻谷、小麦自给和供求平衡问题,应该给予特别重视;至于玉米特别是大豆,适当扩大利用国际市场将是必然趋势。

粗略地看,在2020年前,小麦特别是大米的自给率,政策目标仍应确定在基本自给的水平之上,即不低于95%。考虑到未来粮食需求的增长将主要表现为饲料粮特别是玉米的增长,到2020年玉米自给率只要达到90%,也就没有什么大问题了。

二、更加重视统筹利用两种资源、两个市场,努力做到扬长避短、趋利避害

随着经济全球化的深化,农产品贸易自由化不断扩大已是大势所趋。统筹利用两种资源、两种市场的重要性和紧迫性正在显著增强。日本小麦和玉米消费很早就高度依赖进口,一个原因是当时美国出现了小麦、玉米大量积压,需要通过出口甚至对外粮食援助来消化,美国因素的影响很强;另一原因是日本进口小麦、玉米的价格已低于国内生产价格,或多或少也是日本权衡利用两种资源、两个市场利弊得失的选择。与稻米相比,日本国内生产者生产小麦、玉米的比较利益低,使国内小麦、玉米生产能力萎缩,当然也让日本付出了较大代价。这也提醒我们,在参与农产品贸易自由化的过程中,如何基本稳定国内谷物生产能力,使其免受“毁灭性破坏”,应多些战略意识和决策远见。

从日、韩两国情况看,在农产品贸易自由化的大潮下,科学设计农产品贸易自由化的优先序和农产品市场的开放度,加强对谷物乃至农业产业安全的合规性支持保护,以求减少对相关产业的损害和对产业安全的侵蚀,仍是必要的。日、韩两国政府对开放大米市场的态度和考虑,充分反映了这一点。近年来,如何防止谷物自给率进一步下降,广受日本政府重视。1999年日本制定的《粮食、农业、农村基本法》要求,“以扩大国内农业生产为本,将其与进口及储备妥善结合”。日、韩两国政府很早就注意从重视农业多功能性角度,强调对农业的支持保护,并在推行农业保护政策与开放农产品市场之间谋求平衡。在WTO农业谈判中,韩国政府强调国内生产是食物稳定供给和保障食物安全的基础,单纯依靠进口会削弱国内食物供给结构,损伤本国农民利益,据此强调对国内农业生产的政策支持和对农产品市场的一定干预。

随着农产品贸易自由化的日益深化,统筹利用两种资源、两个市场,要努力做到扬长避短、趋利避害,不仅要促进农产品贸易政策与国内农业产业政策的衔接,统筹考虑国内生产和进口问题;还要注意特定农产品贸易自由化对相关产业或地区的影响,加强农产品贸易政策变化的风险评估和预警研究。注意有效运用国际贸易规则和关税等措施,加强对产业的合理保护,有效运用贸易救济、贸易补偿等措施,确保农产品国内生产和市场稳定,维护主要农产品的有效供给能力。

自20世纪60年代以来,日、韩两国在此方面进行了大量探索,虽然有些探索未必成功,但其初衷仍是值得借鉴的。近年来,日本将之前的“减少水稻种植面积政策”,转变为促进水田充分利用政策,鼓励在原先种植稻谷的水田上种植小麦和饲料作物等战略作物,政府向种植农户提供生产补贴等,带动谷物自给率提高。

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